环保“垂直管理”改革的核心仍是激活监督

 日前，省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革方案出台，根据方案要求，市县环保机构管理体制将予以调整，市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理。自此，“省以下垂直管理”改革正式杀入环保系统。

人事安排的话事权改变，所带来的直接影响可能便是地方政府对干预的难度加大(而非消失)。而现行环保管理体制存在的几个突出问题，就包括了“难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任”、“难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预”等多方面。为什么以块为主的地方环保管理体制不利于监督、无法抵抗干预？按照权力监督与部门职能分配的设计，监督应在横向、纵向同时奏效和发力，旧有制度安排无法实现对本级地方政府与相关部门的监督，反而会被所谓地方经济的大局所裹挟，放弃环保监管职责，其根源或在于横向权力监督机制的失效。深究一步不难发现，放弃环保职责，让环保给经济发展让路，正是地方政府主导之下的发展思路得不到同级人大的及时监督，才显得更加履职乏力。

作为同级监督失效的解决思路，垂直管理改革所带来的变化在于，通过垂直监督来消解同级监督乏力给环保监管带来的负面影响。当然也要看到，一定程度上，垂直管理有助于突破地方保护，但并不是说垂直管理之后的就彻底脱离了属地执法环境。垂直管理之后的市县，所要面对的依然是市县地方政府以及相关部门的掣肘(当然，掣肘的方式可能会有变化)。而环境治理的地方责任依然在地方政府身上，对环境保护重视与否，对环境违法宽纵与否，同样需要激活横向权力监督的制度设计，包括政绩考核评价标准、基层人大监督的刚性等。

另一方面，垂直管理改革之后的环保系统，在日常的职责履行过程中还有责任回答纵向监督如何常态运转的问题，毕竟再垂直的管理模式仍旧嵌套在一级地方政府的挟制之中，如果上一级地方政府的经济发展思路依然陈旧，通过上级所下达的环境监测、监察和执法指令，同样有可能内含稍大一级的地方经济发展压力，而且有新增上下级的利益固化、权力寻租的风险。此次参与试点的多个省份包括了环保问题非常严峻的河北省，这些年来河北的环保监管失控，问题究竟出在哪个层级，省以下垂直管理是否足以解决现有问题，就颇值得对接下来的试点情况做跟踪监测与观察。地方利益格局不仅在县级，提级管理面临的新问题，可能会是级别同样提升后的地方治理局限——— 如果落后的、一味强调经济发展的为政思路不变的话。

《人民日报》曾载文指出“垂直管理更要立体施治”，“在开展省级以下环保机构监测监察执法垂直管理体制改革时，需要同时健全市场调节和社会参与、监督的体制，引入公众问责机制”。所谓“立体施治”需要考虑的，便是包括横向监督和纵向监督在内的立体监督激活方案。公众问责不论垂直管理与否，民众对环境监管乱象的话语权，通过制度化的人大监督以及其他社会监督方式实现，直接影响地方政府的发展思路，以及决定地方党政主官(包括负责人)的政绩评价标准、职务去留。这样看来，立体施治所要回答的显然不仅是环保议题。以垂直管理体制改革破解横向监督失效的积弊，依然需要回答监督如何激活、以及监督为什么乏力的追问。